.gif){kind=small}
Artykuły
Informatyzacja jednostek administracji centralnej
Informatyzacja administracji jest bardzo trudną i złożoną tematyką. Przed dostawcami i ich systemami stawiane są dość wysokie wymagania, stąd funkcjonowanie w tym sektorze nie jest łatwym zadaniem. W poniższym artykule Eksperci redakcji decyzje-IT.pl omawiają problemy związane z informatyzacją administracji publicznej w Polsce. Artykuł porusza kwestie związane ze standaryzacją wymogów względem systemów informatycznych wdrażanych w jednostkach administracji publicznej. Prezentowane są również największe kontrakty IT oraz „główni gracze” tego sektora. Stawia również pytanie o możliwość wykorzystania outsourcingu IT w jednostkach sektora publicznego. Na końcu zaprezentowane jest ciekawe wdrożenie dedykowanych systemów informatycznych w jednostce administracji centralnej.
Standaryzacja systemów informatycznych w administracji publicznej
Administracja publiczna realizuje koncepcję społeczeństwa informacyjnego, która polega na usprawnieniu obsługi obywatela i przedsiębiorcy oraz stworzenia możliwości świadczenia usług drogą elektroniczną. Wymaga ona technicznej integracji systemów informatycznych funkcjonujących w jednostkach administracji publicznej w oparciu o jednolite standardy interfejsów i formaty danych. To jakie standardy zostaną przyjęte, wpłynie na pomyślne wdrożenie systemów informatycznych w urzędach jednostek samorządu terytorialnego i zagwarantuje jednocześnie ich efektywne funkcjonowanie.
Przy ustalaniu standardów konieczna jest koordynacja działań na szczeblu centralnym oraz odpowiednie przepisy i rozporządzenia. Podstawy do wydawania rozporządzeń określających minimalne wymagania dla systemów informatycznych w administracji stworzyła dopiero ustawa o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne z dnia 17 lutego 2005 r.
Według niej systemy teleinformatyczne używane przez podmioty publiczne do realizacji zadań publicznych powinny spełniać właściwości i cechy w zakresie funkcjonalności, niezawodności, używalności, wydajności, przenoszalności i pielęgnowalności, określone w normach ISO zatwierdzonych przez krajową jednostkę normalizacyjną, na etapie projektowania, wdrażania i modyfikowania tych systemów. Systemy takie powinny również zostać wyposażone w składniki sprzętowe i oprogramowanie umożliwiające wymianę danych z innymi systemami teleinformatycznymi używanymi do realizacji zadań publicznych za pomocą protokołów komunikacyjnych i szyfrujących. Wspomniane składniki sprzętowe i oprogramowanie muszą zapewniać dostęp do zasobów informacji udostępnianych przez systemy teleinformatyczne używane do realizacji zadań publicznych przy wykorzystaniu odpowiednich formatów danych [1].
Wyspy informatyzacji i narzucanie gotowych rozwiązań
Wcześniej, przed wejściem w życie wspomnianej wyżej ustawy i odpowiednich rozporządzeń, urzędy jednostek samorządu terytorialnego, wdrażając rozwiązania informatyczne, samodzielnie wybierały odpowiednie formaty i systemy. Bardzo często były one niekompatybilne i nie dawały możliwości zintegrowania z innymi systemami funkcjonującymi nie tylko na szczeblu rządowym, ale również w ramach tego samego urzędu.
To zdecentralizowane podejście, niekoordynowane w skali krajowej i europejskiej, było powodem powstawania tzw. „wysp informatyzacji”. Informatyzacja w samorządach polegała często na narzucaniu poszczególnym szczeblom gotowych rozwiązań technologicznych na wymianie danych na podstawie powszechnych standardów wymiany danych i kompatybilności systemów. Wprowadzało się odgórnie narzucone systemy i rozwiązania, które nie brały pod uwagę lokalnej specyfiki bądź wykorzystywanych od lat rozwiązań.
Obecnie, każda jednostka organizacyjna powinna dysponować kompleksem norm informacyjnych, jakie powinna respektować oraz kompleksem standardów proponowanych jako rekomendacje najlepszych praktyk. Ta ostatnia forma standaryzacji jest szczególnie cenna w przypadku systemów i procedur o dużej złożoności.
Kontrakty IT sektora publicznego
Prezentując rozwiązania informatyczne dla administracji, warto wspomnieć o największych kontraktach IT w sektorze publicznym. Według badań biura badawczo-analitycznego DiS w roku 2008, łączna wartość 200 największych kontraktów IT sektora publicznego wykazała tendencję zniżkową. Łączna ich wartość w 2008 r. nominalnie spadła o 7% (z 1,51 mld zł w 2007 r.). Trendy te były zgodne z trendami panującymi w całej branży IT.
Pięcioma największymi zleceniodawcami okazali się: Ministerstwo Edukacji Narodowej, Ministerstwo Sprawiedliwości, ZUS, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz policja.
Zamówienia MEN dotyczyły głównie oprogramowania edukacyjnego oraz infrastruktury szkolnych pracowni informatycznych. Resort sprawiedliwości realizował kontrakt na budowę systemu elektronicznego dozoru więźniów. Dość popularne (wzrost inwestycji o 40% w porównaniu z rokiem ubiegłym) okazały się systemy wspomagające prowadzenie strategii e-Administracja, czyli systemów obiegu dokumentów ułatwiających kontakt obywatela z urzędem. Nie zawarto natomiast nowych istotnych kontraktów na rozwój tak popularnych jeszcze rok wcześniej systemów wspomagania dowodzenia (SWD) oraz systemów zarządzania kryzysowego.
Outsourcing systemów IT w administracji
Poruszając kwestie związane z informatyzacją jednostek administracji publicznej, warto zastanowić się czy wszystkie popularne trendy branży IT mogą mieć zastosowanie również w tym sektorze. W obecnych czasach każda większa firma, aby być konkurencyjną i istnieć na rynku musi posiadać odpowiednią strukturę informatyczną. Wiele menedżerów dochodzi do wniosku, że firma powinna skupiać się na swojej działalności i branży, a informatykę powierzyć firmie posiadającej doświadczenie i specjalistów IT, czyli skorzystać z usług specjalistycznej firmy zewnętrznej. Na tej zasadzie opiera się outsourcing IT, który w sektorze prywatnym zdobywa całe rzecze zwolenników.
Kiedy stosować outsourcing?
Korzystanie z outsourcingu ma sens wyłącznie w wypadku, kiedy podmiot ma dokładną strategię co i w jaki sposób outsourcować. Decyzja o skorzystaniu z rozwiązań outsourcingowych musi być poprzedzona indywidualną oceną przydatności takiego rozwiązania. Zdarza się, że decyzja o skorzystaniu lub nie z outsourcingu może być różna u dwóch podmiotów o takich samych rodzajach działalności. Nie można tu stosować tzw. „odgórnej decyzji”, związanej z realizacją określonej wizji administracji.
Istotnym warunkiem skutecznego outsourcingu jest zawarcie dobrze sformułowanego kontraktu. Konieczne jest wskazanie bardzo czytelnych zasad realizacji umowy i określenie metodyki postępowania na wypadek wystąpienia sytuacji awaryjnych. Umowa musi być bardzo „proceduralna” i elastyczna, a także precyzyjnie regulować zasady odpowiedzialności firmy outsourcingowej, czyli tworzyć sprawny i przejrzysty SLA (przyp. red. SLA - Service Level Agreement (ang.), umowa utrzymania i systematycznego poprawiania ustalonego między klientem a usługodawcą poziomu jakości usług informatycznych).
Błędne tezy hamujące rozwój outsourcingu w administracji
Mimo stałego wzrostu popularności i rozwoju outsourcingu, w przypadku zastosowania go w administracji występują zahamowania, które często paraliżują rozwój tej instytucji w strukturach administracji tak państwowej, jak i samorządowej. Jedna z wielu błędnych opinii na jego temat, jest taka, że outsourcing w administracji nie jest możliwy, albowiem instytucje publiczne zawsze muszą wykonywać swe obowiązki. Przekazanie tych obowiązków w ręce podmiotu zewnętrznego grozi sytuacją, w której określone zadanie może zostać niewykonane z powodu nienależytego wykonania zobowiązań przez firmę. A na to administracja nie może sobie pozwolić. Oczywiście, pojawienie się firmy outsourcingowej zwiększa ryzyko (pojawia się dodatkowy czynnik ryzyka), z drugiej zaś odpowiedzialność firmy outsourcingowej jest co do zasady wyższa niż odpowiedzialność pracownika, którego odpowiedzialność co do zasady, ograniczona jest do trzykrotności wynagrodzenia.
Drugi nieprawdziwy argument, że outsourcing w administracji nie jest możliwy, błędnie sugeruje, że nie dopuszczają tego przepisy prawa. Oczywiście istnieją przepisy, które określają kompetencje organów administracji. Uprawnienia o charakterze czysto administracyjnym, związanym z wykonywaniem władzy publicznej nie mogą być przedmiotem outsourcingu. Natomiast uprawnienia o szeroko rozumianym charakterze gospodarczym wraz z czynnościami pomocniczymi mogą być przedmiotem outsourcingu.
Prawdą jest niestety stwierdzenie, że często outsourcing w administracji jest blokowany w obawie o utratę pracy, znaczenia, wpływów. Często to jedynie nieracjonalne obawy i stereotypy urzędników. W niektórych jednak przypadkach są one w pełni uzasadnione, gdyż wiążą się z utratą własnych wpływów.
Przeszkody outsourcingu w administracji
Bez wątpienia, przepisy regulujące zamówienia publiczne utrudniają wybór firmy outsourcingowej, jednak jest to możliwe. Faktem jest to, że zamawiający muszą mieć naprawdę dobre rozeznanie działalności, która ma być przedmiotem outsourcingu, tak by móc działalność ta opisać w sposób dostatecznie dokładny, precyzyjny i nie preferujący żadnego z potencjalnych oferentów. W tym przypadku znaczącą rolę odgrywają ewentualni doradcy, którzy uczestniczą w procesie przygotowania przetargu, jego założeń, wymagań, opisu przedmiotu zamówienia itp.
Umowy outsourcingowe, ze względu na swoją elastyczność, często są zbliżone lub mają charakter umów ramowych, gdyż zamawiający nie wiedzą, ile określonego rodzaju świadczeń będą potrzebowali w toku realizacji umowy. W zamówieniach publicznych umowom tym poświęcone są szczególne regulacje i procedury i jest to nieco skomplikowane.
Kolejnym, bardzo istotnym problemem outsourcingu to problem zmiany umowy w sprawie zamówienia publicznego. Kontrakty outsourcingowe zakładają dostosowywanie treści umów do potrzeb zamawiających. Zgodnie z prawem, zakazuje się zmian postanowień umowy w sprawie zamówienia publicznego.
Istotnym ograniczeniem z punktu widzenia outsourcingu w zamówieniach publicznych są także regulacje dotyczące terminów, na jakie mogą być zawierane umowy w sprawie zamówienia publicznego. Przy zamówieniach publicznych umowę zawiera się na czas oznaczony.
Zamawiający może zawrzeć umowę, której przedmiotem są świadczenia okresowe lub ciągłe, na okres dłuższy niż 4 lata, jeżeli wykonanie zamówienia w dłuższym okresie spowoduje oszczędności kosztów realizacji zamówienia w stosunku do okresu czteroletniego lub jest to uzasadnione zdolnościami płatniczymi zamawiającego lub zakresem planowanych nakładów oraz okresem niezbędnym do ich spłaty [2].
Podsumowanie trendów IT w administracji
Podsumowując, administracja publiczna powinna przede wszystkim być efektywnie zarządzana. Przy wyborze systemów informatycznych powinno się kierować odpowiednimi, spójnymi standardami, a także efektywnością wdrożenia rozwiązań informatycznych. Zgodnie z trendami panującymi w branży IT, warto zastanowić się nad nowymi rozwiązaniami rozwijającymi się bardzo dynamicznie w sektorze prywatnym, takich jak outsourcing IT. Jest wiele obaw i zahamowań, jak również utrudnień prawnych, jednak nie powinny one blokować nowoczesnych, racjonalnych i optymalnych rozwiązań.
Poniżej prezentujemy przykład wdrożenia zintegrowanych systemów informatycznych w centralnej jednostce administracji publicznej.
Wdrożenie Systemu Monitoringu Rynku Pracy i Centralnej Bazy Ofert Pracy w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej w Warszawie
Rozwiązania IT: Systemy dedykowane - Krajowy System Monitoringu Rynku Pracy, Centralna Baza Ofert Pracy oraz Portal Informacyjny Publicznych Służb Zatrudnienia
Firmy realizujące wdrożenie - konsorcjum firm: Bonair SA, S&T Services Polska Sp. z o.o. oraz RSI Sp. z o.o.
Liczba użytkowników systemu:
- 25 analityków (w części analitycznej)
- 800 pracowników Publicznych Służb Zatrudnienia (w części intranetowej)
- 150 tys. użytkowników portalu internetowego (w części internetowej)
Efekty wdrożenia
Wypowiedź Piotra Puszcza, Szefa projektu w Bonair S.A.:
Dostarczone rozwiązania stwarzają nowe możliwości dla instytucji i uczestników rynku pracy. Dzięki nim, analitycy mogą prowadzić pogłębione analizy zjawisk na rynku pracy, struktury bezrobocia i oceniać efektywność działań Publicznych Służb Zatrudnienia (PSZ). Ułatwiają one pracodawcom znalezienie odpowiednich pracowników, a poszukującym pracy oferty zatrudnienia. Na portalu internetowym dostępne są różnorodne informacje i wiadomości z rynku pracy, a pracownicy PSZ mogą skorzystać z wewnętrznej platformy komunikacyjnej. Jesteśmy przekonani, że każda z tych grup użytkowników doceni walory nowych technologii i będzie efektywnie je wykorzystywać w swojej działalności.
Wypowiedź Czesława Czyrkowskiego, kierownika wdrożenia ze strony Bonair SA.:
Wdrożenie systemu wymagało uruchomienia zasilania danymi z 339 powiatowych urzędów pracy, które działały na różnych systemach informatycznych. Konieczne były praco- i czasochłonne procesy czyszczenia lokalnych baz danych, wprowadzania jednolitej bazy kodowej i transformacji danych do postaci wymaganej przez wdrażany system centralny. Poważny problem stanowiły też względy organizacyjne związane z podległością powiatowych urzędów pracy pod jednostki organizacyjne szczebla samorządowego.
Wdrożony system stanowi element szerszego projektu „Budowy Systemu Informacyjnego Publicznych Służb Zatrudnienia”, obejmującego szeroki zakres wsparcia działań publicznych służb zatrudnienia. Podstawową korzyścią wdrożenia jest umożliwienie efektywnej wymiany danych w publicznych służbach zatrudnienia oraz stworzenie centralnych baz danych z informacjami pozyskiwanymi bezpośrednio z systemów źródłowych. Beneficjentami wdrożonych rozwiązań są m.in.: Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Główny Urząd Statystyczny, wojewódzkie i powiatowe urzędy pracy, pracodawcy i poszukujący pracy.
W ramach projektu zbudowano:
- centralną hurtownię danych o rynku pracy, z rozwiązaniami klasy Business Intelligence do analizy i raportowania zjawisk zachodzących w tym obszarze,
- centralną bazę danych z ofertami zatrudnienia oraz CV bezrobotnych i poszukujących pracy, z modułami wyszukiwania i kojarzenia semantycznego,
- platformę informacyjno-komunikacyjną dla Publicznych Służb Zatrudnienia, poszukujących pracy i pracodawców.
[1] Piotr Bielecki: Rola standaryzacji w systemach informatycznych stosowanych w administracji publicznej, www.e-administracja.net
[2] Na podstawie wystąpienia dr Wojciecha Kalińskiego na „X Forum Informatyki w Administracji i w Instytucjach Publicznych”, 15-16.04.2009, Warszawa, organizowane przez Centrum Promocji Informatyki Sp. z o.o.
